□ 시작하는 글

지구단위계획의 범위가 종래의 전통적인 도시관리계획에서 환경개선사업, 마을 만들기 사업, 재개발·재건축 사업 등 그 양태가 다양해지고 있다. 주민의 이해와 직결된 지구단위계획을 수립함에 있어 주민참여를 어떻게 하느냐에 따라 그 실효성 여부가 결정된다는 점에서 주민참여는 매우 중요한 화두가 될 것이다.

“북촌가꾸기 사업”, “노유 패션거리 환경개선 사업”, “종로 업그레이드 사업”을 비롯하여 각종 지구단위계획사업을 추진하면서 주민참여가 사업의 성공여부를 결정짓는 관건이라는 결론에 도달하게 되었다. 결과가 좋아도 주민참여과정이 생략되면 유지관리가 불가능하고, 유지관리가 되지 않은 사업은 실패한 사업일 수밖에 없다.

정부는 그동안 각 부처마다 경쟁적으로 ‘마을 만들기 사업’을 추진하고 있다. “살고 싶은 도시 만들기”, “문화마을 만들기”, “정보마을 만들기”, “아름다운 거리 만들기” 등등 다양한 형태의 마을 재정비 사업을 추진했는데, 과연 그 결과가 어떤지 궁금하다.

1. 절차적인 참여와 실질적인 참여

일반적으로 지구단위계획은 행정기관에서 입안하고, 14일간의 공람기간 중에 주민의견을 수렴하고, 의회의견을 청취하는 수준에서 주민참여가 이루어진다. 사안의 중요도에 따라 주민 설명회나 공청회가 이루어지기는 하지만 직접적인 이해관계가 없거나 입안하는 내용을 이해하지 못해서 대부분의 주민들은 무관심하다.

충분한 과업의 기간과 예산의 뒷받침이 없는 현실 때문에 기초조사에서부터 지구단위계획을 성안하기까지 주민들을 실질적인 참여를 시킬 수가 없다는 점도 문제다.

실질적인 주민참여를 보장한 주민제안 제도가 그래서 도입된 것이다. 이는 행정기관의 고유권한인 계획고권 일부를 주민에게 양보한 제도라 할 수 있다. 가장 많이 활용중인 주민제안은 재개발·재건축·뉴타운 사업 등 개발사업이다. 지역의 공공이익보다는 사익창출이 주목적인 관계로서 행정기관과의 갈등구조가 형성되는 문제점이 있다. 더 많은 개발을 요구하는 주민과 이를 억제하려는 행정기관의 갈등은 어쩔 도리가 없다. 그렇더라도 주민제안 제도는 주민들의 살아있는 의견을 직접 들을 수 있다는 점에서는 좋은 제도이다.

주민제안을 대행하고 있는 전문용역자는 전문가답게 객관적이고 공정한 조언을 주민들에게 해 주어야 한다. 과잉욕심을 조절하기 위한 행정력의 낭비를 줄일 수 있고, 갈등구조를 줄이도록 해야 할 것이다.

2. 주민참여 훈련

노유거리 환경개선사업(대부분 임대를 통해 패션업이 70%, 음식점 업이 30%인 여건)을 계획하는 초기에 집주인, 음식점업주와 패션점 업주를 한자리에 앉히는 데에만 2개월이 더 걸렸다. 20번이 넘는 각종 모임을 통해서 의견을 사전조율 한 후에야 한 자리에 모을 수 있었고, 한 자리에 모인 뒤에도 이해관계를 조율하는데 상당한 애를 먹었다.

주민들은 서로간 협의하는 방법을 잘 모른다. 양보하고 조율하는 연습을 해 본적이 없기 때문이다. 흑백논리, 지역정치의 정서가 작은 마을의 주민들에게도 어김없이 나타난다. 이를 잘 조정할 중재자가 필요한데, 공무원은 중재자가 될 수 없다. 주민들은 공무원을 신뢰하지 않기 때문이다. 그렇다고 당해 계획을 수립하는 전문가도 전적으로 신뢰하는 것이 아니다. 공정하고 객관적인 주민들이 신뢰할만한 중재자를 선정하는 일이 무엇보다도 중요하다.

3. 최선의 계획보다는 차선의 계획

다양한 의견을 하나로 조정하는 것은 쉬운 일이 아니다. 의견이 찬반으로 양분되거나 제3의 대안이 나오면 사분오열되기가 쉽다. 그렇게 되면 공무원들은 기다렸다는 듯이 공공이 제안한 원안으로 몰아가려 하는데, 이는 잘못 된 것이다. 인내가 필요하다. 주민들이 최종 결론을 도출할 때까지 충분히 기다려 주어야 한다. 그리고 그 도출된 내용이 다소 미흡하더라도, 주민들이 선택한 내용을 존중해 주는 것이 좋다. 그래야 주민들은 자신들이 계획한 것이라는 자부심, 애착심을 갖기 때문이다.

4. 명확한 목표의 제시와 쉬운 설명

환경개선사업 등 지구단위계획을 추진하는 목적·목표가 명확하고 구체적이야 한다. 북촌가꾸기 사업을 하면서 주민들에게 우리나라에 유일한 한옥마을을 가꾸어 재산가치가 몇 배가 향상되게 할 것을 약속했다. 그러기 위해 800억원을 5년 안에 투자하겠다고 했다. 노유거리는 환경개선을 통해 장사가 잘 되게 할 것이라는 믿음을 주었다. 마케팅전문가를 통해 확신을 심어 주었다. ‘전통환경을 개선, 도시의 역사성을 확보’한다느니, ‘걷고 싶은 거리를 만들어 도시를 한 단계 업그레이드 시킨다‘는 손에 잡히지 않는 구호만을 제시했다면 결코 성공할 수 없었을 것이다.

특히 지구단위계획 관련 도서나 그 도서에 사용하는 용어나 기호가 일반인들이 이해하기가 불가능하다. 일점쇄선 하나가, 이상한 기호나 색상이, 나중에 어떤 영향을 끼치는지 분명하고 명확하게 알 수 있도록 해 주어야 한다. 충분한 설명과 이해를 구해야 한다. 그래야 주민들의 진솔한 의견을 들을 수 있게 될 것이다.

□ 사족

‘주민들은 미련하다. 어리석다. 사익만을 추구한다. 민주적인 절차를 무시한다.’ 아마도 이런 생각을 가진 공무원과 전문가들이 적지 않다고 본다. 사실일 수도 있지만 반드시 그런 것은 아니다. 주민들이 더 나은 아이디어를 갖고 있을 수 있다는 사실, 그리고 계획은 계획에서 끝나는 것이 아니고 실현과정과 유지관리과정이 있기 때문에 그 실현과정과 유지관리과정의 주체인 주민을 배제한다면 죽은 계획, 실현성을 담보할 수 없는 계획이 될 것이 명확하다. (대한건축학회지 ‘건축200709호’)


다운로드 : 주민참여를 통한 지구단위계획의 실효성 확보



* 본 글은 “윤혁경의 건축법해설 홈페이지(http://www.archilaw.org) 나의이야기 > 나의시각/도시건축론”에서 발췌된 글로써, 일부 내용은 현재 법령등과 차이가 있을 수 있습니다.